Pubblica amministrazione: la partecipazione è solo a parole

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Il decreto legislativo sulla trasparenza della pubblica amministrazione parla anche di “partecipazione”. E ciò porta a pensare che i cittadini riescano finalmente a “prendere parte” ai processi decisionali, mentre hanno solo un ruolo di controllo.

Trasparenza e partecipazione nella Pa

Il decreto legislativo n. 97/2016 ha dotato il nostro ordinamento di uno strumento che esiste da tempo in altri paesi: il cosiddetto Freedom of Information Act (Foia).

Il provvedimento ha sovvertito la precedente impostazione in tema di trasparenza amministrativa: da un lato, riconoscendo il diritto all’informazione su dati e documenti della pubblica amministrazione anche a chi non sia titolare di un interesse specifico e qualificato, senza necessità di motivazione (come invece disposto dalla legge 241/90); dall’altro, aggiungendo alla trasparenza di tipo “proattivo” – pubblicazione obbligatoria sui siti web di quanto indicato dalla legge (Dlgs 33/2013) – una di tipo “reattivo”, cioè in risposta a istanze di conoscenza avanzate da “chiunque”. Sulla valenza “rivoluzionaria” del Foia, così come sui dubbi circa la sua efficacia, è stato scritto molto. Ma una novità pare non sufficientemente vagliata: la trasparenza delle pubbliche amministrazioni, prima tesa esclusivamente al “controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche”, viene ora finalizzata anche alla “partecipazione”.

Una parola di troppo

La previsione del nuovo obiettivo della trasparenza – la “partecipazione” – induce a chiedersi se l’espressione formale rechi un valore aggiunto sostanziale o se si risolva in una formula accattivante, ma priva di una portata davvero innovativa. Per rispondere, occorre esaminare i termini ai quali la “partecipazione” viene riferita: alla “attività amministrativa” (art. 1) e al “dibattito pubblico” (art. 5). Il richiamo al “dibattito pubblico” appare, da un lato, pleonastico (molte informazioni, variamente divulgate, diventano oggetto di discussione collettiva: dunque, è superfluo precisarlo normativamente); dall’altro lato, limitativo (fra le diverse finalità della trasparenza, perché conferire specifica rilevanza giuridica al “dibattito” mediante esplicita menzione?). Quanto all’ulteriore obiettivo – “la partecipazione degli interessati all’attività amministrativa” – ciò che la formula utilizzata lascia supporre non sembra effettivamente concretizzabile. In particolare, la nuova previsione della “partecipazione” induce a pensare che con il Foia i cittadini riescano finalmente a “prendere parte” a processi decisionali in via di svolgimento della Pa. Ma, per poterlo fare realmente, dovrebbero quanto meno essere messi al corrente circa le attività amministrative in corso. Invece, nell’ordinamento nazionale le amministrazioni sono tenute a informare la collettività di procedure in atto, ai fini del coinvolgimento di individui e associazioni, esclusivamente in casi specifici (per lo più quando vi sia un particolare impatto su ambiente e territorio). Al di fuori di questi casi, è difficile che i cittadini possano venire a conoscenza di attività amministrative di tipo generale se non dopo che un provvedimento sia stato adottato e reso pubblico, cioè quando ormai l’iter è concluso. Di conseguenza, la “partecipazione” secondo l’art. 1 del Foia può realizzarsi solo a posteriori – e non in itinere – e finisce per coincidere con il “controllo” già previsto dallo stesso articolo: quindi, ne rappresenta una duplicazione, poiché non apporta nulla di diverso.

La circostanza che la menzione della “partecipazione” non rechi un vero valore aggiunto appare evidente anche ricorrendo alla cosiddetta scala di Arnstein. Essa individua vari stadi di coinvolgimento dei cittadini nelle decisioni pubbliche, a seconda del grado di incidenza loro consentito: non sembra che il Foia permetta di salire “gradini” in questa scala.

Anche le linee guida dell’Autorità nazionale anticorruzione in materia di Foia parlano di “partecipazione” e, per spiegarla, richiamano tra le altre cose il principio generale di trasparenza dell’azione dell’Unione Europea, teso anch’esso a “garantire la partecipazione della società civile”. Specificamente, in ambito UE “ciascuna istituzione, organo od organismo garantisce la trasparenza dei suoi lavori” (art. 15 Tfue, citato dalle linee guida) e, di conseguenza, la possibilità di concreto intervento da parte degli interessati, mediante una serie di strumenti appositamente predisposti. Nella normativa italiana, invece, la sostanziale difficoltà per il pubblico di conoscere le attività amministrative in corso (oltre che il mancato utilizzo di molti dei suddetti strumenti) rappresenta un ostacolo al “prendervi parte”.

In conclusione, si può decidere se e come aprire ai cittadini l’azione della Pa, considerati anche i costi a ciò connessi. Ma quando una nuova espressione viene inserita in un testo normativo occorre che apporti qualcosa in più e di diverso rispetto a concetti già presenti: altrimenti, meglio evitarla. Le parole sono importanti e nelle leggi ve ne sono già troppe: per non ingenerare confusione o aspettative non fondate, si usino solo quelle che servono veramente.

26.09.17
Vitalba Azzollini

Fonte: lavoce.info

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